关于网民朋友们对政府采购法修订草案一些问题的个人看法
作者：徐舟
作者介绍：
高级工程师，上海市政府采购中心副主任。中国政府采购最早一批实践者和制度建设的重要参与者，参与《政府采购法实施条例》起草，财政部第18、19、20、74、87号令及《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》、《政府采购评审专家管理办法》等多项政府采购规范性文件的起草组成员；《〈政府采购法实施条例〉释义》编写组成员；财政部GPA专家工作组成员，《1994年版〈政府采购协定〉释义》书稿起草者。发表有关政府采购、工程管理方面的论文数十篇并多次获奖。
12月4日，财政部就《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称修订草案）公开向社会征求意见，各方面反映热烈。为了贯彻“开门立法、科学立法”精神，便于大家更全面、更深入地了解修订草案，为完善修订草案提出更多更好的意见、建议，作为修订草案起草人员之一，我想针对大家反映比较集中的一些问题，谈谈起草过程中的一些考虑。非受权发布，仅代表我个人观点。[问题1] 关于《政府采购法》与《给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
投标法》关系问题公共采购制度不协调不统一是社会广泛关注的一个问题。坚持问题导向是本次修法的一项重要原则，因此，推动“两法合一”、与国际通行规则接轨，是本次修法的重点目标之一。由于“两法合一”是一个系统工程，需要统筹协调，整体推进，因而在修订草案中暂时没有过多涉及这方面内容。[问题2] 关于修订草案篇幅较长、部分条款偏细问题本次修法是贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《改革方案》）要求，疏通、破解政府采购实践中的一系列难点、痛点、堵点问题，推动政府采购制度与国际通行规则接轨，对政府采购法律制度进行的带有重构性质的一次大修。由于制度、机制调整幅度大，与现行法规和实践中大家已习以为常的做法差异较大，同时，修法必须遵循相应的程序，出台时间具有不确定性。为了有助于社会各界理解修法意图、把握下一步改革方向，我们有意识地在一些重点改革领域着墨多点、写得细点，例如采购需求、采购计划、政策功能、评审决策机制、合同管理、履约验收等方面。在集众智、汇众力之后，我们会进一步统筹法律、行政法规和部门规章之间的布局与衔接，修订草案篇幅和相关条款必然还会有一个集中提炼、浓缩升华的过程。[问题3] 关于修订草案与WTO《政府采购协定》未完全接轨问题我国加入WTO《政府采购协定》（以下简称GPA）已进入法律调整谈判阶段，推动政府采购法律制度与GPA等国际通行规则接轨，既是本次修法的重要推动力之一，也是本次修法的一项重点内容。在政府采购范围和具体交易规则方面，修订草案已经尽可能与GPA规则相衔接。不过，我国毕竟还没有正式加入GPA，所以我们不可能现在就删除诸如“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”这样的条款。另外，根据GPA的实际情况，GPA参加方的政府采购市场开放范围是通过谈判确定的，它是一种有限开放而不是全面开放。也就是说，只有列入参加方开放清单的采购实体（一般是中央采购实体、次中央采购实体和部分其他采购实体）、列入开放清单的采购项目、并且达到相应门槛价以上的，才对其他参加方开放。因此，即便我国今后加入了GPA，依然有部分政府采购项目不受GPA约束，例如，市县级的政府采购、门槛价以下的采购项目等。由于GPA在非歧视、透明度等方面有着很高的要求，相应在防止规避政府采购以及信息公开、程序时限等交易规则方面标准较高。因此，为了提高采购效率，强化政策功能，即便今后我国加入了GPA，可能还是会有分别适用于国际和国内的两套政府采购规则（部分规则通用，部分规则分别适用）。所以，修订草案并没有采取全盘与GPA接轨的做法。[问题4] 关于修订草案为什么没有保留竞争性磋商方式问题自从财政部推出竞争性磋商采购方式以来，在实践中受到了广泛欢迎和应用，为政府购买服务等项目实现优质优价采购发挥了良好作用。考虑到竞争性磋商与竞争性谈判这两种采购方式在程序上具有共通性，只是评定成交的方式不同，为了整合、精简采购方式，本次修法将这两种采购方式进行了合并，统称为竞争性谈判。相应对竞争性谈判设立了最低评审价法和综合评分法两种评审方法。[问题5] 关于修订草案为什么没有出现邀请给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式问题为了与GPA接轨，修订草案从采购程序和竞争范围两个维度来规范采购方式。首先，从竞争范围或者说竞争程度来说，政府采购方式可分为竞争性采购方式和非竞争性采购方式两大类，其中，单一来源采购属于非竞争性采购方式，给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
、竞争性谈判、询价和框架协议采购均属于竞争性采购方式。对于竞争性采购方式，又进一步分为公开竞争（以公告方式邀请非特定的供应商参与竞标）和有限竞争（直接向特定的符合资格条件的供应商发出参与竞标的书面邀请）。换而言之，就是除框架协议采购外，给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
、竞争性谈判和询价这三种竞争性采购方式都有公开竞争和有限竞争这两种路径。由于框架协议采购在供应商入围和合同授予、协议有效期限等方面具有特殊性，为了防止框架协议变相构成对潜在供应商的市场准入限制，修订草案明确框架协议采购在供应商征集阶段只能实行公开竞争，不得进行有限竞争。相应的，给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式实行公开竞争的，对应的就是传统的公开给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
；实行有限竞争的，对应的就是以往的邀请给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
。另外，有网友提出，公开竞争与有限竞争这样的术语不够严谨，因为“有限竞争”对应的应该是“无限竞争”。对此，我们欢迎广大网友提出更好的建设性意见。
[问题6] 关于集中采购目录和采购限额标准的管理权限问题
修订草案明确，集中采购目录和采购限额标准统一由国务院确定并公布，改变了现行的集中采购目录和采购限额标准分别由国务院和省级人民政府或其授权机构确定并公布的分级管理体制。有意见认为，中国是一个大国，各地情况不一样，经济发展也不平衡，统一由国务院确定集中采购目录和采购限额标准，可能会带来“一刀切”的问题，不利于地方政府采购工作发展。统一集中采购目录管理权限，这是贯彻落实《改革方案》提出的建立集中采购机构竞争机制的一项举措。统一集中采购目录，有利于全国范围的集中采购机构之间形成竞争，为采购人跨行政级次、跨地区、跨部门自主选择集中采购机构创造条件。统一采购限额标准管理权限，主要是考虑与集中采购目录管理体制保持一致。另外，统一采购限额标准管理权限，并不意味着今后全国从上到下都是“一般粗”、执行同一个采购限额标准。根据实际工作需要，国务院也可以确定分别适用于中央本级、省级和市县的采购限额标准。[问题7] 关于集中采购机构性质和取消强制委托问题修订草案维持了集中采购机构为非营利事业单位法人和集中采购目录内项目应当委托集中采购机构采购的现行规定。有些朋友认为这对社会代理机构不公平，也不符合《改革方案》明确提出的建立集中采购机构竞争机制的改革要求。由于本人一直在集中采购机构工作，对集中采购机构有很深的感情，在这一问题上难免有些本位主义。在我国政府采购制度和实践从无到有、不断规范的过程中，集中采购机构至少是发挥了阶段性的、不可替代的职能作用。认为集中采购机构是弊大于利的“负资产”的朋友们，不妨对比一下全部实行分散采购体制的某个相近行业的情况。诚然，在工作作风、服务体验、专业素养、采购效能等方面，多数集中采购机构都还有比较大的提高空间。在某种程度上，可以说集中采购机构是一个让人“又爱又恨”的存在。其实，集中采购机构滋生官僚习气不是我国独有的现象，实行集中采购模式、设立集中采购机构的国家和地区或多或少都会面临这个问题。如何既发挥集中采购机构应有的职能作用，又避免“垄断”地位所带来的低效、动力不足问题，是考验我们智慧的一个课题。建立集中采购机构竞争机制，提高集中采购效能，这是《改革方案》已经明确的方向，法律修订必然要加以体现和落实。不过，具体举措和实现路径还需集思广益、凝聚共识。欢迎关心集中采购机构、关心政府采购事业发展的朋友们群策群力，提出既有科学性又有可行性的方案。[问题8] 关于将电子反拍从询价方式中独立出来和将询价并入给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式问题有意见认为，询价的特点是一次性密封报价，而电子反拍是多次报价且参与报价的供应商彼此知道自己报价在所有报价中的最新排名等情况，将电子反拍归入询价方式不太妥当。另外，询价采购和给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
都是一次性密封报价，询价和采用最低评标价法的给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
本质上没有什么差异。因此，建议将电子反拍从询价方式中剥离出来作为一种独立的采购方式，同时将询价并入给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式。应该说，这是一个具有建设性的建议。采购方式和程序并不是一成不变的，而是随着科学技术、产业形态的发展和人们对采购规律的认识逐渐加深而不断发展。近年来，从国际上看，采购方式和程序出现“模块化 组合式”的发展趋势，以适应不同类型、不同特点的采购项目，提高采购绩效。例如，融合给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
和谈判两种方式的特点而形成的两阶段给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
，在给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
过程中的定标阶段引入谈判程序，在框架协议采购的合同授予阶段引入电子反拍程序等。总体来说，采购方式和程序呈现出更加灵活、更加多样化和相互借鉴融合的特点。从电子反拍的特点来看，它既可以作为询价方式以电子化手段而实施的一种特定形式，也可以独立成为一种采购方式，甚至还可以作为一种“外挂式”的采购程序，根据需要植入到其他多种采购方式中，例如上面提到的将其植入到框架协议采购合同授予阶段的二次竞价中，作为二次竞价的一种实施形式。在修订草案起草过程中，考虑到当前我国政府采购专业化发展还不平衡不充分，尤其是要承担主体责任的采购人，普遍尚未形成稳定的职业化队伍，采购方式的种类不宜过多、采购程序的“排列、组合”也不宜过于复杂，因而选择了将电子反拍只是作为询价方式的一种特定形式。询价采购本质上是给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式的一种“简化版”，国际上的确有将其归入给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式的做法。不过，给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式程序复杂和周期长等问题已经是老生常谈的问题，而询价方式的特点恰恰是“短平快”。所以，修订草案仍然将询价保留为一种采购方式，并赋予其更简便、更快捷的采购程序，以适应大量规格标准统一、采购需求明确、主要进行价格竞争的采购项目，满足政府采购工作的实际需要。[问题9] 关于为什么没有将实施电子化采购列入缩短等标期的法定情形问题GPA第11条（时限）第5款的确规定了在实行电子采购的情况下可以缩短等标期，即在每符合以下任一种情形的情况下，等标期都可以缩短5天：（一）给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
公告以电子方式发布；（二）自给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
公告发布之日起，所有给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
文件均可以电子方式获得；（三）通过电子方式接受投标。也就是说，在全部符合以上三种情形的情况下，等标期总共可以缩短15天。不过，需要注意的是，以上所说的“缩短”，是在GPA规定的40天的等标期基础上压缩的，言下之意，即使是全流程电子采购，等标期一般也不能少于25天。在修订草案起草过程中，考虑到我国尚未加入GPA，为了尊重社会各界关于压缩等标期、提高采购效率的普遍呼声，修订草案暂时没有对标GPA，将等标期设定为40天。同时，考虑到电子化采购在我国政府采购实践中已经比较普及，如果将实行电子化采购列入修订草案第58条规定的可以缩短等标期的法定情形，那就意味着今后几乎所有的政府采购给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
项目等标期都可以是10天。但是，从保障公平竞争、优化营商环境和提高采购质量等角度来看，一味地压缩等标期显然不是正确的方向。在等标期问题上，我们主张的是“该长的更长、可短的更短”。也就是说，应该根据采购项目的复杂程度和供应商准备投标的实际需要，合理设定等标期，一方面，不能让等标期成为限制或者排斥供应商参与竞标的一种“技术性”障碍；另一方面，也不能让等标期成为破解采购周期长、效率低问题的一个堵点。[问题10] 关于为什么没有一并明确非给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式的“等标期”问题修订草案只是针对给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式规定了等标期，对于竞争性谈判、询价、框架协议采购等方式都没有规定“等标期”。这主要出于两方面考虑：一是现行《政府采购法》也只对给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式的等标期作出了规定，对其他非给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式的等标期均未规定。二是希望保持适度灵活性，尽可能提高采购效率。按照GPA的规定，目前修订草案规定的各种采购方式，除了单一来源采购外，其他几种非给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
采购方式与给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
方式的等标期要求其实是一样的，即一般情况下都不得少于40天。由于竞争性谈判、询价和框架协议采购的特点和适用情形各不相同，在我国加入GPA前，其“等标期”没有必要非得一致。如果直接由法律针对这三种采购方式各自设定“等标期”，会在一定程度上失去灵活性，在现阶段，不如由部门规章分别设定更为合适。
[问题11] 关于政府采购合同的性质问题
不少朋友反映，修订草案第六章（合同）给人的总体感觉是“有点乱”。我想，这大概是因为第六章在政府采购合同定性问题上还有些迟疑和犹豫，既有民事合同的调子，又有行政协议的影子。关于政府采购合同定性问题，现行的《政府采购法》采用的是“双阶理论”，即合同订立阶段（合同签订前）纳入公法调整范畴，合同履行阶段（合同签订后）纳入私法调整范围。前者由于涉及政府采购行为合法性的审查，且直接决定中标、成交对象，涉及公法平等原则的适用，其属于行政法范畴，对于这一点，学术界和实务界基本没有争议。但后者一直是学界争议较大的一个话题。随着政府和社会资本合作、政府购买服务、应急储备物资采购等比较典型的具有行政法上权利义务内容的政府采购合同越来越多，关于这一问题的争论也越来越激烈。关于政府采购合同的性质，目前主要有以下几种代表性的观点：第一种认为是公法合同，即行政协议、行政合同或行政契约等，行政法学者多持此观点；第二种认为是私法合同，即民事合同，民法学者所为此种主张；第三种认为是公私混合合同；第四种认为政府采购合同部分是民事合同，部分是行政协议。目前，政府采购合同作为民事合同和行政协议在司法实践中其实都已经得到了应用，有对应的法庭设置与程序法（即民事诉讼和行政诉讼制度）作为实践支撑，有大量的司法裁判案例可资借鉴。不过，关于政府采购合同定性问题，从起草小组专门召开的专家学者座谈会来看，大家的分歧还是比较大。即便放眼国际来看，也是既有将政府采购合同定性为民事合同的国家，也有定性为行政合同的国家。政府采购合同的定性，直接关系到政府采购争议处理机制。目前“质疑-投诉-行政复议或者行政诉讼”这样的政府采购争议处理机制，在实践中已经显露出了“争议当事人当旁观者、监管部门当被告”等一些不合理性。如果对政府采购合同采用“民行二元界分”、部分适用民法部分适用行政法的话，政府采购争议处理机制的复杂性将进一步增加。无论如何，政府采购合同定性是修法无可回避的问题，面对复杂局面，最终必然要有一个取舍。[问题12] 关于修订草案为什么没有涉及行政裁决问题《改革方案》已明确提出，要优化政府采购救济程序，建立和完善适应法治政府建设和对外开放要求的政府采购投诉专业化行政裁决机制。中共中央办公厅、国务院办公厅2018年12月印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》明确将政府采购活动争议列为行政裁决的重点工作。2020年1月，财政部办公厅、司法部办公厅联合发布《关于确定第一批政府采购行政裁决示范点的通知》，在三个地方开始对政府采购争议试行行政裁决。目前，由于我国法律尚未对行政裁决做出统一规范，政府采购领域的行政裁决试点工作也刚处于起步阶段，行政裁决的具体制度构建还有待探索。另外，行政裁决具有“准司法”的性质，对裁决机关的专业性要求很高。因此，修订草案暂时没有涉及行政裁决以及省级以下政府采购争议处理向省级集中这方面的内容。待试点工作实质性开展并形成可复制、可推广的经验后，再评估决定是否将其上升到法律中进行规范。[问题13] 关于暂停采购活动期限“盖不住”投诉处理期限问题修订草案第112条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项作出处理决定。第113条规定，政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过30日。有不少监管部门的朋友提出，暂停采购活动期限短于投诉处理期限，会出现投诉处理决定尚未作出但采购活动暂停期限已届满的现象，明显不合理。对于投诉处理期限和暂停采购活动期限，修订草案只是维持了现行《政府采购法》第56、57条规定而未作调整。《政府采购法》作这样的安排，主要应该是基于两点考虑：一是暂停采购活动影响面大，能不暂停就不要暂停，需要暂停的，暂停时间也不宜过长；二是暂停采购活动是监管部门在处理投诉过程中酌情作出的决定，其期限起点比投诉处理期限要晚一些。但从目前的反馈情况看，建议本次修法时将暂停采购活动期限与投诉处理期限拉齐的声音比较强烈。估计下一步在整理、采纳社会反馈意见的过程中会有所考虑。[问题14] 关于修订草案第51条与第45条不一致问题有意见认为，修订草案第51条与第45条不一致。第45条第二款规定，给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
、竞争性谈判和询价公开竞争后参与竞标供应商或者合格标只有两家，采购文件没有不合理条款，且采购程序符合规定的，可以继续开展采购活动。而第51条第一款第（一）项规定，“除法律、行政法规以及国务院政府采购监督管理部门规定的特殊情形外，在给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
、竞争性谈判、询价采购和框架协议采购中，投标、响应和报价的供应商不足三家的”应当终止采购。应该说，这属于理解问题。第45条第一款规定的“采用竞争性方式采购的，参加竞标的供应商不得少于三家。”属于一般情况，而第二款规定的只有两家可继续开展采购活动，属于特殊情形。相应的，第51条规定的“在给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
、竞争性谈判、询价采购和框架协议采购中，投标、响应和报价的供应商不足三家的”应当终止采购，这也属于一般情况，是对第45条第一款规定的呼应；而第45条第二款规定的只有两家可继续开展采购活动，则属于第51条规定的除外情形，即“除法律、行政法规以及国务院政府采购监督管理部门规定的特殊情形外”的情形。另外，第45条第二款只提到给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
、竞争性谈判和询价三种采购方式，而第45条第一款和第51条第一款第（一）项均包括给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
、竞争性谈判、询价和框架协议采购这四种竞争性采购方式。其实这也不是相互矛盾，而是有意为之。因为框架协议采购包括两阶段，在实践中容易出现竞争不足的问题；同时，框架协议采购有效期较长，对未入围的供应商影响较大。所以修订草案对框架协议采购有着更严格的要求，即框架协议采购在供应商征集阶段，响应供应商或者合格标必须达到三家以上，只有两家的应当终止采购。有很多朋友关心修订草案第二条新增加的一类政府采购主体——其他采购实体是指哪些主体。增加其他采购实体主要是与GPA接轨的需要。从我国申请加入GPA的最新出价情况来看，部分公益类国企已经列入了出价清单，这意味着在我国加入GPA后，列入清单的这些国有企业的采购将要受政府采购法规制，并按照GPA要求对其他参加方开放。推动我国政府采购法律制度与GPA等国际通行规则接轨，是本次修法的出发点之一，因此，在政府采购范围方面，我们必须做好与GPA接轨的制度准备。当然，第一，我国目前尚未正式加入GPA，第二，我国的国情不同于其他GPA参加方，我国的国有企业数量庞大且绝大多数都是竞争性的市场主体，究竟哪些国有企业的采购会纳入政府采购范围，主要取决于我国加入GPA的最终出价情况。因此，修订草案第17条首先对其他采购实体的内涵作了一个界定：“其他采购实体是指实现政府目的，提供公共产品和公共服务的其他实体。”这一定义是与GPA相接轨的，这意味着排除了竞争性市场主体所进行的商业性采购。其次，修订草案第17条对其他采购实体的外延也作出了规定：“适用本法的其他采购实体及其采购项目范围，由国务院确定。”这意味着对其他采购实体将实行清单式管理，具体哪些其他采购实体属于政府采购主体，将由国务院根据我国出价等情况确定。另外，需要说明的是，即使是列入清单的其他采购实体，也并不意味着它们所进行的所有采购都属于政府采购，其他采购实体受政府采购法规制的采购项目范围，将由国务院在确定采购实体范围时一并确定。也就是说，只有被国务院列入其他采购实体清单、并且其实施采购的项目也属于国务院确定的采购项目范围的，才须要执行政府采购制度规定。另外，还有些朋友提出，“其他采购实体”这样的名词表述不够严谨、规范。我们将虚心接受朋友们提供的更佳表述。
[问题16] 关于修订草案绝大多数条款都只提采购人而不提采购代理机构问题
有不少集中采购机构和社会代理机构的朋友提出，修订草案前六章只有个别条款将采购代理机构与采购人并列作为主语，而且第二章都不再将采购代理机构作为政府采购当事人，但在争议处理（质疑受理和答复）和法律责任章节却又凸显了采购代理机构，采购代理机构存在权责不匹配的问题。强化采购人主体责任可以说是深化政府采购制度改革的“牛鼻子”，《改革方案》所明确的许多改革举措其实都是以此为核心而展开，改进采购代理机制也是其中的一项。修订草案在前六章所作的上述调整，正是落实采购人主体责任的一个体现。同时，由于修订草案第22-25条已经明确了采购人与采购代理机构之间的委托代理关系，并明确采购人与采购代理机构可以依法确定委托代理事项。为了法律条款的表述更加简洁，没有必要在采购人可能委托采购代理机构办理的每一个采购事项上都将采购代理机构作为主语与采购人并列。我们曾想过在修订草案中增加诸如“采购人委托采购代理机构办理采购事宜的，本法规定的有关采购人的权利和义务，由采购代理机构在委托范围内行使”这样更加直白的表述，但是有法学素养的朋友们应该都知道，这样的规定在法律上根本就是多余的。因为这是委托代理关系的应有之义，民法典等关于委托代理法律关系的规定已经明确了上述内容。我们也注意到，目前的修订草案在主语表述上还存在不完全一致的问题。下一步，我们将统筹考虑所有既涉及到采购人、又涉及到采购代理机构的法律条款的主语表达方式问题，避免相关歧义和疑虑。请采购代理机构的朋友们大可放心。[问题17] 关于集中采购目录以外、采购限额标准以下项目的采购及监管问题为了与国际通行规则接轨，修订草案从多个维度扩展了政府采购范围，其中之一是将集中采购目录以外且未达到采购限额标准的项目纳入了政府采购范围。同时，为了防止因规制过多、过死而降低采购效率，增加交易成本，修订草案第7条明确，“对于集中采购目录以外且未达到政府采购限额标准的政府采购项目，可以不执行本法关于采购方式、程序和信息公开的相关规定。”对于修订草案的这一调整，执行操作机构和监管部门的朋友们分别从各自角度表达了疑虑：目录外、限额下的项目数量庞大，修订草案只是说可以不执行关于采购方式、程序和信息公开的相关规定，那是不是还要执行采购政策和采购需求管理等规定？出现投诉、举报了，监管部门是否也要受理？这是比较有意思的两个问题。按照我个人的理解，修订草案将目录外、限额下的项目纳入政府采购法调整范围，主要目的是与国际接轨，补齐政府采购在数据统计上的一块范围缺失。同时，将目录外、限额下的采购纳入政府采购概念，还有利于提高采购人对这些小额采购的重视程度和规范采购的意识，促进采购人加强对这些小额采购的内控管理。按照这样的出发点，针对执行操作部门朋友们的疑虑，修订草案下一步可能会进一步明确，目录外、限额下的采购可以不执行需求管理、采购方式、程序和信息公开的相关规定。至于监管部门朋友们的担心，个人认为没有太大必要，因为都不执行采购方式、程序和信息公开的相关规定了，那还有什么可投诉、举报的呢？当然，从逻辑上说，发生投诉、举报的可能性的确是存在的，例如供应商举报采购人没有执行政府采购政策，或者采购人主动“高标准、严要求”，对目录外、限额下的项目也按照法定方式和程序进行了采购，从而出现投诉、举报。假如出现这种情况，按照目前的修订草案，监管部门是应当受理的。对于这个问题，下一步可能还需要进一步研究，考虑是否从监管力量的实际出发，不将其纳入投诉受理的范围。还有朋友建议针对目录外、限额下的项目设立简易采购程序。其实这个方案在修订草案起草过程曾经有过，但是，考虑到再设立一套“简易采购程序”，不符合“放管服”的改革方向，还是交由采购人按照各自的内控管理制度进行采购更为妥当，这样也不会改变这类项目的操作现状。而且实践中已经有了框架协议、电子卖场等简便的采购方式或形式，再推出一个简易采购程序，会让概念复杂化。[问题18] 关于分段开标和分段评标具体指什么问题修订草案第61条提出了“分段开标”和“分段评标”这两个新的概念，不少朋友对此有疑惑，希望修订草案能对分段开标和分段评标作进一步的定义或解释。首先需要说明的是，修订草案第61条规定的分段开标和分段评标不是有些网友所说的“两阶段给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
”的概念。两阶段给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
是采购人对一些技术复杂或者无法精确拟定采购需求的项目，分两阶段进行给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
。第一阶段，投标人按照给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术方案，采购人根据投标人提交的技术方案综合确定采购需求，编制给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
文件，或者根据评审情况对每个投标人提出修改其投标技术方案的要求。第二阶段，给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
人向在第一阶段提交技术方案的投标人提供给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
文件，投标人按照给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
文件要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件，或者投标人按采购人要求修改各自的技术方案后进行投标报价。由于政府采购已经有了竞争性谈判这样典型的具有多阶段特点的采购方式，能够满足技术复杂、无法精确拟定采购需求、需要供应商提供解决方案等这类采购项目的需要，因此没有必要再引入两阶段给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
这样的做法。修订草案提出的分段开标和分段评标，其实是与世界银行投资项目借款人采购规则中的“一阶段双信封”给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
程序相类似。实行分段开标和分段评标的，给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
投标其实还是一阶段完成，即给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
项目的采购需求是确定性的，投标人也只能一次性投标，只不过是对投标文件的技术部分和商务部分分为两个阶段进行开标和评标。这样做的好处是，评标委员会在评技术标时完全不受投标报价的影响，有利于提高技术标评审的客观公正性。另外，在此基础上还可以演化出多种中标候选人产生方式，以满足质量优先、优质优价等采购需求目标。例如，给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
文件明确，取技术标评分前若干名的投标人，按照其投标报价由低到高顺序推荐中标候选人；或者取技术标评分达到及格分以上的投标人，按照其技术得分加商务得分的总分由高到低推荐中标候选人；等等。由于法律条款不可能写得过细，因而修订草案第61条没有对分段开标和分段评标进行详细描述。为了尽快让《改革方案》落地，财政部一方面全力推进修法，一方面打算“通过治标为治本赢取时间”，即在《政府采购法》修订出台之前，先行在现有法律框架内对《政府采购货物服务给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
投标管理办法》（财政部令第87号）等部门规章进行修订。在修订的《政府采购货物服务给大家科普一下注册领取免费体验金平台(2022已更新(今日/知乎)
投标管理办法》中，将会明确分段开标和分段评标的具体操作规则，请朋友们稍事等待。[问题19] 关于政府采购档案保存的责任主体、形式和期限问题实务界的朋友们对于修订草案第53条（采购档案）的意见比较多。有不少朋友提出，实践中，采购人尤其是采购代理机构的政府采购档案保存“压力山大”（档案多、占地大、责任重），希望修订草案对此能有所考虑，帮助减负。主要意见有以下三点：一是压缩政府采购档案保存期限，由目前的15年缩减为10年甚至更短；二是明确电子档案的法律效力，电子化采购已经相当普及，建议修订草案明确规定电子档案与纸质档案具有同等法律效力；三是明确档案保存主体为采购人，因为采购代理机构变动性大，而且采购预算、验收报告等文件资料采购代理机构也不一定能拿得到。其中缩减档案保存期限的呼声尤为强烈。（一）关于电子档案的法律效力问题。首先，《中华人民共和国档案法》第37条已明确，“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。”《中华人民共和国电子签名法》对电子档案的法律效力问题也有相关规定。因此，修订草案没有必要再作重复性规定。其次，修订草案第53条第二款规定，“采购文件资料是指在采购活动中形成的、能够反映和记录采购过程的电子及纸质文件……”其实也已经暗含了对电子档案的认可。（二）关于档案保存期限问题。从《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局令第8号）《会计档案管理办法》（财政部 国家档案局令第79号）等相关规定来看，档案的保管期限一般定为永久、定期两种，定期一般分为30年、10年。从对照情况来看，政府采购档案更接近保存期限为30年的文书或会计档案类型。修订草案维持了现行《政府采购法》15年的规定而未作调整，主要基于以下考虑：第一，一些关系社会民生等重要政府采购项目的档案保存时间不宜过短，但如延长政府采购档案保存期限将进一步加大采购人、采购代理机构的档案保存压力；第二，随着电子化采购的快速发展，政府采购档案电子化程度越来越高，采购人、采购代理机构的档案保存压力将因此而化解；第三，法律修订的一个基本遵循是，如无必要就不对原法的规定进行调整。（三）关于确定档案保存主体为采购人问题。政府采购档案保存的第一责任主体应为采购人而非采购代理机构，对于这一点我们完全赞同，不持异议。但是，根据政府采购委托代理机制和采购档案收集、保管的便利性，采购人完全可以委托采购代理机构保存采购档案，采购代理机构接受这一委托的，就应当负责保存采购档案。目前实践中也是这样的做法。《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2号）的相关规定充分印证了这一点。该办法第16条规定，“采购人和代理机构在委托代理协议中约定由代理机构负责保存采购文件的，代理机构应当妥善保存采购文件……”第10条进一步规定，“代理机构注销时，应当向相关采购人移交档案，并及时向注册地所在省级财政部门办理名录注销手续。”为了与修订草案其他条款的表述保持一致，下一步我们会统筹解决第53条的主语表达问题。[问题20] 关于在中标、成交、入围公告和签订合同、框架协议之间设立“停顿期”问题有专家建议，在中标、成交、入围公告（或者预公告或公示）发出后，设立一个“停顿期”，停顿期内没有供应商提出质疑投诉、停顿期满后，采购人才能与中标、成交、入围供应商签订合同或框架协议。设立停顿期的好处是显而易见的：一是可以防止少数采购人明知道中标、成交、入围结果不公正却抢着签约、履约，从而“生米煮成熟饭”；二是可以避免在已经签约甚至履约后才发生供应商质疑投诉，减少采购人、采购代理机构赔偿损失等法律风险。设立停顿期是有国际惯例可循的一种做法。世界银行投资项目借款人采购规则规定，除公开竞争后只有1家供应商应标、直接采购、框架协议采购第二阶段的合同授予或者世行认可的紧急情况外，采购项目都应当设立停顿期。停顿期为自合同授予意向通知发出之日起10个工作日。合同不得在停顿期之前和停顿期内授予。在合同授予意向通知之后的投诉应在停顿期间内提交。如果借款人在停顿期内收到了未中标人的投诉，在投诉解决之前，借款人不得授予合同 (或签订框架协议)。《联合国贸易法委员会公共采购示范法》同样也规定了停顿期，明确除了下列三种情形外的采购均应当设立停顿期：（1）无第二阶段竞争的框架协议采购合同；（2）合同价格低于规定的限额标准；（3）采购实体判定出于公共利益紧迫考虑不能有停顿期。不过对于停顿期的具体期限，示范法没有提出建议，由相关国家的采购法自行规定。GPA则没有明确提出停顿期的概念，但GPA对供应商提出质疑的时效作出了规定，即自供应商知道或者应当知道质疑的依据起不少于10天。第一，修订草案和现行《政府采购法》关于7个工作日质疑时效期间的规定，已经保障了供应商的申请救济权，并且这种做法与GPA的规定相一致，唯一不同的是在期间长度上与GPA规定略有差距。第二，周期长一直是政府采购被广为诟病的一个痛点，假如法律规定设立停顿期，那就意味着绝大多数采购项目的采购周期都要再加长10天左右，社会各界尤其是采购人对此的反应可想而知。第三，设立停顿期的出发点如上文所述，一是保障供应商的救济权，防止供应商丧失商业机会；二是保护采购人、采购代理机构的权益，减少法律风险。但是，一者供应商的救济权已经有质疑时效的保障；二者假如采购人、采购代理机构认为采购项目有质疑投诉风险，完全可以等质疑时效期满后、没有供应商质疑再签订合同。当然，这个问题究竟如何取舍，有赖于立法部门的最终决策